Proportionele handhaving van onze ruimtelijke ordening

Op 1 maart 2018 trad het decreet van 25 april 2014 “betreffende de handhaving van de omgevingsvergunning” in werking. Eindelijk… De inwerkingtredingsdatum werd bepaald in het regeringsbesluit van 9 februari 2018 “betreffende de handhaving van de ruimtelijke ordening en tot wijziging en opheffing van diverse besluiten” (‘RO-Handhavingsbesluit’), dat eveneens op die datum in werking trad.

In weerwil van zijn benaming , heeft het decreet van 25 april 2014 weinig te maken met de handhaving van de omgevingsvergunning. Het vervangt de handhavingsregeling inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, bepaald in Titel VI Handhavingsmaatregelen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (afgekort ‘VCRO’), door een volkomen nieuwe regeling. Deze nieuwe regeling is geïnspireerd door de handhavingsregeling die sedert 2009 voor de milieuwetgeving geldt: Titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen milieubeleid (afgekort ‘DABM’) zoals uitgevoerd, voornamelijk, door een regeringsbesluit van 12 december 2008 (‘Milieuhandhavingsbesluit’). Hoekstenen van de nieuwe regeling zijn (1) de indeling van de schendingen van de regelgeving in stedenbouwkundige misdrijven en stedenbouwkundige inbreuken, (2) een versterking van de regeling van de herstelmaatregelen die de rechter kan opleggen en (3) een aanzienlijke uitbreiding van het bestuurlijke sanctioneringsinstrumentarium, onder meer door de invoering van ruim toepasbare bestuurlijke beboetingsbevoegdheden.

Onder de noemer ‘stedenbouwkundige misdrijven’ vallen de meest ernstige schendingen van de wetgeving inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw. Aldus onder meer de schendingen van vergunningsplichten en vergunningsvoorwaarden. Stedenbouwkundige misdrijven kunnen zowel door de strafrechter als door het bestuur worden bestraft. De noemer ‘stedenbouwkundige inbreuken’ vat minder ernstige schendingen van de regelgeving, zoals het uitvoeren van werken zonder controle van een architect daar waar de wet een dergelijke controle vereist. Stedenbouwkundige inbreuken zijn gedepenaliseerd: zij kunnen niet voor de strafrechter worden gebracht. Enkel het bestuur kan er tegen optreden.

De rechterlijke herstelmaatregelen omvatten het betalen van een meerwaarde, de uitvering van aanpassings- of herstelwerken en het herstel in de oorspronkelijke toestand of de staking van het strijdige gebruik. De rangorde van de maatregelen ligt uniform vast. Is het gevolg van het misdrijf kennelijk verenigbaar met een goede ruimtelijke ordening, dient het betalen van een meerwaarde te worden opgelegd. Aanpassings- en herstelwerken staan aan de orde als ze kennelijk volstaan om de plaatselijke ordening te herstellen. Het herstel in de oorspronkelijke toestand en de staking van het strijdige gebruik vormen de allerlaatst te overwegen optie. Een combinaties tussen maatregelen is mogelijk.

Het bestuurlijke sanctioneringsinstrumentarium oogt indrukwekkend. Als bestraffende instrumenten duiken bestuurlijke transacties en bestuurlijke geldboeten op. Het maximumbedrag van de transactiesom werd vreemd genoeg niet bepaald in het RO-Handhavingsbesluit. De maximumbedragen van de bestuurlijke geldboeten voor stedenbouwkundige misdrijven en stedenbouwkundige inbreuken bedragen 250.000 euro respectievelijk 50.000 euro. De boeten dienen te worden verhoogd met de strafrechtelijke opdeciemen. Thans impliceren die een verhoging met een factor 8, wat de wettelijke maxima concreet op 2.000.000 euro en 400.000 euro brengt.

De bestuurlijke herstelmaatregelen omvatten het stakingsbevel, de minnelijke schikking, de last onder dwangsom en de last onder bestuursdwang. Wat de slagkracht van dit instrumentarium inperkt, is dat het bestuur deze bevoegdheden niet kan benutten wanneer de betrokkene reeds voor de rechter is gedagvaard. Een rechterlijke regeling geniet de prioriteit. Dat deze keuze een zuivere beleidskeuze is, blijkt uit de parallel-regeling inzake de milieurechtshandhaving. Het bestuur kan er ongeacht strafvervolging vrij herstelmaatregelen opleggen. In de praktijk wordt deze mogelijkheid er ook gebruikt. De resultaten die het bestuur aldus bereikt, zijn opmerkelijk. Vooral in het domein van het natuurbeheerrecht kennen de bestuurlijke herstelmaatregelen een zodanige doeltreffendheid, dat beroep op het rechterlijk herstel er is weggedeemsterd.

Belangrijk in het RO-Handhavingsbesluit is de tabel die de meerwaardebedragen forfaitair bepaalt. De desbetreffende tabel omvat onder meer meerwaardebedragen voor illegaal gevelde hoogstammige bomen en voor illegale reliëfwijzigingen. De vraag rijst of deze bedragen in overeenstemming te brengen zijn met de milieu-economische inzichten over de monetaire waardering van habitats. In een boek dat we einde mei publiceren worden deze inzichten omstandig toegelicht voor een niet economisch geschoold publiek: C.M. BILLIET (ed.), In Vlaamse savannes en Waalse regenwouden. Biodiversiteitsmisdrijven in eigen land. Des savannes flamandes et forêts pluviales wallonnes. La criminalité en matière de biodiversité chez nous, Brugge, die Keure, 2018.

In een verdere blog zullen we nagaan hoe doelmatig de nieuwe wetgeving is.